《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問(wèn)題的規(guī)定》已于2019年11月12日由最高人民法院審判委員會(huì)第1781次會(huì)議通過(guò)，自2020年1月1日起施行。
依照第一條的規(guī)定，行政訴訟法第十二條第一款第十一項(xiàng)規(guī)定的行政協(xié)議是行政機(jī)關(guān)為了實(shí)現(xiàn)行政管理或者公共服務(wù)目標(biāo)，與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議。
（一）政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議；（二）土地、房屋等征收征用補(bǔ)償協(xié)議；（三）礦業(yè)權(quán)等國(guó)有自然資源使用權(quán)出讓協(xié)議；（四）政府投資的保障性住房的租賃、買賣等協(xié)議；（五）符合本規(guī)定第一條規(guī)定的政府與社會(huì)資本合作（PPP）協(xié)議；
12月10日，最高人民法院舉辦新聞發(fā)布會(huì)，發(fā)布《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問(wèn)題的規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱“行政協(xié)議解釋”）。最高人民法院行政庭庭長(zhǎng)黃永維，最高人民法院行政庭副庭長(zhǎng)梁鳳云出席發(fā)布會(huì)，最高人民法院新聞發(fā)言人李廣宇主持發(fā)布會(huì)。
圖為發(fā)布會(huì)現(xiàn)場(chǎng)。?侯裕盛 攝
黃永維介紹了行政協(xié)議解釋的相關(guān)情況。據(jù)介紹，這部司法解釋是在全國(guó)上下認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹黨的十九屆四中全會(huì)精神之際，最高人民法院通過(guò)的一部重要的司法解釋。這部司法解釋的發(fā)布，將對(duì)切實(shí)保障人民群眾在行政協(xié)議中的合法權(quán)益、推進(jìn)法治政府誠(chéng)信政府建設(shè)、優(yōu)化法治化營(yíng)商環(huán)境、提高政府行政治理能力、推進(jìn)人民法院行政審判工作產(chǎn)生積極的、深遠(yuǎn)的影響。
行政協(xié)議是新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展的必然產(chǎn)物，是現(xiàn)代行政管理活動(dòng)發(fā)生重大變革的重要體現(xiàn)，是公眾社會(huì)治理參與權(quán)和公共資源分享權(quán)的必然結(jié)果，是現(xiàn)代社會(huì)服務(wù)行政、給付行政等發(fā)展理念的具體體現(xiàn)。行政機(jī)關(guān)通過(guò)與公民、法人或者其他組織協(xié)商簽訂的協(xié)議，一方面充分發(fā)揮了市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，讓一切生產(chǎn)要素在公開(kāi)、公平、公正的程序中競(jìng)爭(zhēng)，另一方面能夠更好發(fā)揮政府的職能作用，讓社會(huì)資本潛力充分釋放，更好地實(shí)現(xiàn)行政管理和公共服務(wù)目標(biāo)。對(duì)于行政協(xié)議，中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度依法保護(hù)產(chǎn)權(quán)的意見(jiàn)》突出強(qiáng)調(diào)了要“完善政府守信踐諾機(jī)制”“大力推進(jìn)法治政府和政務(wù)誠(chéng)信建設(shè)，地方各級(jí)政府及有關(guān)部門要嚴(yán)格兌現(xiàn)向社會(huì)及行政相對(duì)人作出的政策承諾，認(rèn)真履行在招商引資、政府與社會(huì)資本合作等活動(dòng)中與投資主體依法簽訂的各類合同，不得以政府換屆、領(lǐng)導(dǎo)更替等理由違約毀約，因違約毀約侵犯合法權(quán)益的，要承擔(dān)法律和經(jīng)濟(jì)責(zé)任”。人民法院通過(guò)對(duì)行政協(xié)議案件的審理，有助于推動(dòng)政府“放管服”改革，有助于加快政府職能轉(zhuǎn)變，有助于創(chuàng)新行政管理方式，有助于改善營(yíng)商環(huán)境，有助于推動(dòng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)更有效率、更加公平、更可持續(xù)發(fā)展，有助于推進(jìn)法治政府和服務(wù)型政府，有助于國(guó)家治理體系現(xiàn)代化和國(guó)家治理能力現(xiàn)代化。
2014年11月1日，第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十一次會(huì)議通過(guò)了《關(guān)于修改<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>的決定》，并自2015年5月1日起施行。修改后的行政訴訟法將行政協(xié)議納入行政訴訟的受案范圍，并明確規(guī)定了行政協(xié)議案件的裁判方式。2015年4月20日，最高人民法院審判委員會(huì)第1648次會(huì)議通過(guò)了《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問(wèn)題的解釋》，該司法解釋中用6個(gè)條文，就行政協(xié)議案件審理的相關(guān)內(nèi)容作了進(jìn)一步明確。這一司法解釋對(duì)于正確理解和適用新修改的行政訴訟法，特別是正確審理行政協(xié)議案件起到了積極的推動(dòng)作用。
但是，上述司法解釋是為了配合修改后的行政訴訟法的實(shí)施制定的，就涉及行政協(xié)議案件的主要問(wèn)題作了規(guī)定，還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足司法實(shí)踐的需要。由于行政協(xié)議是一種特殊的行政管理活動(dòng)，既具有行政管理活動(dòng)“行政性”的一般屬性，同時(shí)也具有“協(xié)議性”的特別屬性。考慮到行政協(xié)議案件的審理與一般行政行為案件的審理規(guī)則不同，需要通過(guò)司法解釋作出比較詳細(xì)和科學(xué)的規(guī)定，從2016年開(kāi)始，最高人民法院正式啟動(dòng)行政協(xié)議司法解釋的起草工作。在起草過(guò)程中，我們根據(jù)行政訴訟法的規(guī)定，以2015年《適用解釋》規(guī)定的行政協(xié)議內(nèi)容為基礎(chǔ)，開(kāi)展了多形式、多層次的調(diào)研。在起草過(guò)程中，為了確保司法解釋的質(zhì)量，我們廣泛征求和聽(tīng)取了全國(guó)人大法工委、司法部、最高人民檢察院、中華全國(guó)律師協(xié)會(huì)和中國(guó)法學(xué)會(huì)行政法學(xué)研究會(huì)的意見(jiàn)建議；為了確保司法解釋切合行政管理實(shí)際，征求了國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部、原國(guó)土資源部、住建部、國(guó)家衛(wèi)計(jì)委、教育部等30余個(gè)部委的意見(jiàn)建議；為了確保司法解釋滿足司法實(shí)踐需要，我們先后在浙江、陜西、北京、南京、上海、沈陽(yáng)等地開(kāi)展了十余次調(diào)研活動(dòng)，聽(tīng)取了各高級(jí)法院的意見(jiàn)，特別是深入聽(tīng)取了部分中、基層人民法院一線法官的意見(jiàn)建議；為了確保司法解釋符合行政協(xié)議基本理論，我們多次聽(tīng)取民法學(xué)界和行政法學(xué)專家教授的意見(jiàn)建議。從征求意見(jiàn)的范圍來(lái)看，本次司法解釋征求意見(jiàn)是行政審判領(lǐng)域范圍最廣的一次。
在充分溝通和討論的基礎(chǔ)上，經(jīng)過(guò)近三年的廣泛深入調(diào)研，實(shí)務(wù)界和法學(xué)界有關(guān)行政協(xié)議的共識(shí)越來(lái)越多，在歸納、總結(jié)和研究分析各種意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，前后形成了司法解釋稿共計(jì)24稿。經(jīng)過(guò)多次修改，最終形成行政協(xié)議司法解釋送審稿，并由最高人民法院審判委員會(huì)討論通過(guò)。
在起草司法解釋的過(guò)程中，始終堅(jiān)持了以下基本原則：
一是，始終堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)思想。在起草過(guò)程中，我們始終堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，始終把貫徹落實(shí)黨的十八大、十九大精神擺在突出位置。特別是，認(rèn)真落實(shí)人民主體地位，踐行全心全意為人民服務(wù)根本宗旨，切實(shí)保障人民群眾在土地房屋征收征用補(bǔ)償?shù)刃姓f(xié)議案件的合法權(quán)益，為人民群眾提供更便捷、更高效、更優(yōu)質(zhì)的司法救濟(jì)，不斷滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的多元司法需求。同時(shí)，始終把貫徹落實(shí)行政訴訟法的最新規(guī)定放在重要位置，監(jiān)督促進(jìn)行政機(jī)關(guān)在訂立、履行、變更、終止行政協(xié)議中行使行政優(yōu)益權(quán)的行為，扎緊行政權(quán)力規(guī)范運(yùn)行的“制度籠子”，大力推進(jìn)社會(huì)主義法治政府建設(shè)。
二是，始終堅(jiān)持以推動(dòng)建立完善政府踐信守諾機(jī)制為重要目標(biāo)。中央多次提出要完善政府守信踐諾機(jī)制。政府守信踐諾機(jī)制是社會(huì)誠(chéng)信建設(shè)的重要基石。司法解釋著眼于加強(qiáng)政府誠(chéng)信建設(shè)，確保行政機(jī)關(guān)按照行政協(xié)議約定，嚴(yán)格兌現(xiàn)向社會(huì)及行政相對(duì)人依法作出的政策承諾，確保行政機(jī)關(guān)認(rèn)真履行在招商引資、政府與社會(huì)資本合作等活動(dòng)中與投資主體依法簽訂的各類合同；確保因以政府換屆、領(lǐng)導(dǎo)人員更替等理由違約毀約侵犯合法權(quán)益的，要承擔(dān)法律和經(jīng)濟(jì)責(zé)任；確保因國(guó)家利益、公共利益或者其他法定事由需要改變政府承諾和合同約定的，對(duì)企業(yè)和投資人因此而受到的財(cái)產(chǎn)損失依法予以補(bǔ)償，推動(dòng)責(zé)任政府、誠(chéng)信政府建設(shè)落到實(shí)處。
三是，始終堅(jiān)持以強(qiáng)化產(chǎn)權(quán)保護(hù)為根本目標(biāo)。完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度是堅(jiān)持和完善社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度、完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在要求。中央明確提出要“完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度”。司法解釋根據(jù)行政訴訟法的規(guī)定，切實(shí)保護(hù)各種所有制經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)和合法利益，保證各種所有制經(jīng)濟(jì)依法平等使用生產(chǎn)要素、公開(kāi)公平公正參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、同等受到法律保護(hù)；嚴(yán)格把握政府解除行政協(xié)議的條件，確保政府依法依約履行協(xié)議義務(wù)；明確因行政機(jī)關(guān)違約的充分賠償和因國(guó)家利益需要的充分補(bǔ)償原則，確保行政協(xié)議案件中當(dāng)事人產(chǎn)權(quán)利益得到有力保護(hù)。
四是，始終堅(jiān)持以保障民營(yíng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)資本合作方的合法權(quán)益為重要職責(zé)。民營(yíng)經(jīng)濟(jì)是推動(dòng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要力量，是推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展、建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的重要主體。司法解釋明確了礦業(yè)權(quán)出讓協(xié)議等國(guó)有自然資源使用權(quán)出讓協(xié)議、符合本解釋規(guī)定的政府與社會(huì)資本合作協(xié)議屬于行政協(xié)議，將這類協(xié)議納入行政訴訟規(guī)制的范疇；明確了參與招標(biāo)、拍賣、掛牌等競(jìng)爭(zhēng)性活動(dòng)的市場(chǎng)主體的行政訴訟原告資格；等等。通過(guò)這些規(guī)定，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)平等保護(hù)產(chǎn)權(quán)，努力營(yíng)造公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，切實(shí)保障民營(yíng)企業(yè)和社會(huì)資本合作方的合法權(quán)益。
五是，始終堅(jiān)持以優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境為重要使命。優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境是不斷解放和發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)力，加快建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系、推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的重要機(jī)制條件。中央高度重視優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境工作。司法解釋堅(jiān)持依照行政訴訟法的規(guī)定，結(jié)合國(guó)務(wù)院《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》等規(guī)定，對(duì)被訴行政行為進(jìn)行合法性審查，對(duì)政府違約行為進(jìn)行合約性審查，監(jiān)督政府誠(chéng)實(shí)守信，確保“放管服”改革的順利推進(jìn)，營(yíng)造鼓勵(lì)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)資本創(chuàng)業(yè)、創(chuàng)新的土壤，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展培育穩(wěn)健持久的內(nèi)生增長(zhǎng)動(dòng)力。圖為黃永維介紹行政協(xié)議解釋的相關(guān)情況。?侯裕盛?攝
三、行政協(xié)議司法解釋的主要內(nèi)容
行政協(xié)議司法解釋全文共29條。主要規(guī)定了以下幾個(gè)方面的內(nèi)容：
（一）明確行政協(xié)議的定義和范圍，切實(shí)保障行政協(xié)議當(dāng)事人的合法權(quán)益
――明確了行政協(xié)議的內(nèi)涵。司法解釋第1條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)為了實(shí)現(xiàn)行政管理或者公共服務(wù)目標(biāo)，與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議，屬于行政訴訟法第十二條第一款第十一項(xiàng)規(guī)定的行政協(xié)議。根據(jù)這一規(guī)定，行政協(xié)議包括四個(gè)要素：一是主體要素，即必須一方當(dāng)事人為行政機(jī)關(guān)；二是目的要素，即必須是為了實(shí)現(xiàn)行政管理或者公共服務(wù)目標(biāo)；三是內(nèi)容要素，協(xié)議內(nèi)容必須具有行政法上的權(quán)利義務(wù)內(nèi)容；四是意思要素，即協(xié)議雙方當(dāng)事人必須協(xié)商一致。通過(guò)對(duì)行政協(xié)議內(nèi)涵的規(guī)定，明確行政協(xié)議與民事合同之間的區(qū)別。
――明確規(guī)定了行政協(xié)議的范圍。行政訴訟法規(guī)定，政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議、土地房屋征收補(bǔ)償協(xié)議等協(xié)議屬于行政協(xié)議范圍。司法解釋對(duì)除上述兩類協(xié)議之外的類型進(jìn)行了列舉。主要包括：礦業(yè)權(quán)出讓協(xié)議等國(guó)有自然資源使用權(quán)出讓協(xié)議；政府投資的保障性住房的租賃、買賣等協(xié)議；符合司法解釋規(guī)定的政府與社會(huì)資本合作協(xié)議等等。通過(guò)對(duì)國(guó)有自然資源使用權(quán)出讓協(xié)議的審理，將有效解決過(guò)去一段時(shí)間，國(guó)有自然資源領(lǐng)域政府不履約、不監(jiān)管、權(quán)力尋租等亂象，確保國(guó)有資產(chǎn)等國(guó)家利益得到有力保護(hù)；通過(guò)對(duì)政府投資的保障性住房的租賃、買賣等協(xié)議，將有力保障城市低收入群體的“房子是用來(lái)住的”合法權(quán)益；通過(guò)對(duì)政府與社會(huì)資本合作協(xié)議的審理，將有利于保障社會(huì)資本方參與公私合作的積極性和安全感，有利于營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，有利于非公有制經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。
――明確排除了行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部協(xié)議、人事協(xié)議。為了準(zhǔn)確把握行政協(xié)議的范圍，司法解釋進(jìn)一步規(guī)定，對(duì)于行政機(jī)關(guān)之間因公務(wù)協(xié)助等事由而訂立的協(xié)議、行政機(jī)關(guān)與其工作人員訂立的勞動(dòng)人事協(xié)議，不符合行政協(xié)議的基本要素，不屬于人民法院行政訴訟受案范圍。
（二）明確行政協(xié)議訴訟主體資格，保障當(dāng)事人訴訟權(quán)利
――明確了行政協(xié)議訴訟原告資格。行政協(xié)議往往涉及國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，往往涉及行政管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。因此，在行政協(xié)議訂立過(guò)程中，需要遵循“公開(kāi)、公平、公正”的行政法原則。行政協(xié)議案件中，行政協(xié)議的訂立和履行不僅涉及到協(xié)議當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)，也涉及到行政協(xié)議當(dāng)事人之外的利害關(guān)系人的權(quán)利義務(wù)。司法解釋根據(jù)行政訴訟法的規(guī)定，規(guī)定了行政協(xié)議中的利害關(guān)系人的原告資格，不局限于民事合同的相對(duì)性原則。為了保證公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)人在行政協(xié)議訂立中的權(quán)益，規(guī)定了公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)人的原告資格；為了保障被征收、征用人、公房承租人等弱勢(shì)群體的實(shí)體權(quán)益，規(guī)定了用益物權(quán)人和公房承租人的原告資格。
――明確了行政機(jī)關(guān)的被告資格。基于行政協(xié)議訴訟“民告官”的定位，司法解釋規(guī)定，因行政協(xié)議的訂立、履行、變更、終止等產(chǎn)生糾紛，公民、法人或者其他組織作為原告，以行政機(jī)關(guān)為被告提起行政訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。人民法院受理行政協(xié)議案件后，被告就該協(xié)議的訂立、履行、變更、終止等提起反訴的，人民法院不予準(zhǔn)許。
（三）堅(jiān)持行政協(xié)議訴訟的全面管轄原則，確保案件公正審理
行政協(xié)議訴訟既包括了行政機(jī)關(guān)行使行政優(yōu)益權(quán)的行政行為訴訟，也包括了行政機(jī)關(guān)不依法履行、未按照約定履行協(xié)議義務(wù)的違約訴訟。司法解釋針對(duì)不同的訴訟請(qǐng)求，確立了不同的審理規(guī)則。
――明確行政協(xié)議訴訟種類。為了便于當(dāng)事人提起行政協(xié)議訴訟，司法解釋根據(jù)行政訴訟法的規(guī)定，明確了行政協(xié)議訴訟的具體種類，主要包括：請(qǐng)求判決撤銷行政機(jī)關(guān)行使優(yōu)益權(quán)的行政行為或者確認(rèn)該行政行為違法；請(qǐng)求判決行政機(jī)關(guān)依法履行或者按照行政協(xié)議約定履行義務(wù)；請(qǐng)求判決確認(rèn)行政協(xié)議的效力；請(qǐng)求判決行政機(jī)關(guān)依法或者按照約定訂立行政協(xié)議；請(qǐng)求判決撤銷、解除行政協(xié)議；請(qǐng)求判決行政機(jī)關(guān)賠償或者補(bǔ)償；等等，基本上包括了所有的行政協(xié)議類型，確保當(dāng)事人的合法訴求在行政訴訟中得到全面實(shí)現(xiàn)。
――明確不同訴訟類型的舉證責(zé)任。司法解釋根據(jù)當(dāng)事人的不同訴求，結(jié)合行政機(jī)關(guān)在行政協(xié)議中的地位，區(qū)別情況規(guī)定了舉證責(zé)任。被告對(duì)于具有法定職權(quán)、履行法定程序、履行相應(yīng)法定職責(zé)以及訂立、履行、變更、解除行政協(xié)議等行為的合法性承擔(dān)舉證責(zé)任；原告主張撤銷、解除行政協(xié)議的，對(duì)撤銷、解除行政協(xié)議的事由承擔(dān)舉證責(zé)任；對(duì)行政協(xié)議是否履行發(fā)生爭(zhēng)議的，由負(fù)有履行義務(wù)的當(dāng)事人承擔(dān)舉證責(zé)任。
（四）堅(jiān)持對(duì)行政機(jī)關(guān)行使優(yōu)益權(quán)行為的合法性審查，確保行政機(jī)關(guān)“法無(wú)授權(quán)不可為”原則落實(shí)
――明確對(duì)行政優(yōu)益權(quán)行為的合法性審查。司法解釋堅(jiān)持對(duì)被訴行政行為合法性進(jìn)行審查，明確規(guī)定，人民法院審理行政協(xié)議案件，應(yīng)當(dāng)根據(jù)行政訴訟法第70條的規(guī)定對(duì)被告訂立、履行、變更、解除行政協(xié)議的行為是否具有法定職權(quán)、是否濫用職權(quán)、適用法律法規(guī)是否正確、是否遵守法定程序、是否明顯不當(dāng)、是否履行相應(yīng)法定職責(zé)進(jìn)行全面的合法性審查，不受原告訴訟請(qǐng)求的限制。
――明確對(duì)行政優(yōu)益權(quán)行為的裁判方式。針對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的單方變更、解除行政協(xié)議等行使優(yōu)益權(quán)的行為，司法解釋規(guī)定了不同的裁判方式：在履行行政協(xié)議過(guò)程中，可能出現(xiàn)嚴(yán)重?fù)p害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的情形，被告作出變更、解除協(xié)議的行政行為后，原告請(qǐng)求撤銷該行為，人民法院經(jīng)審理認(rèn)為該行為合法的，判決駁回原告訴訟請(qǐng)求；給原告造成損失的，判決被告予以補(bǔ)償；被告行使行政優(yōu)益權(quán)的行為違法的，人民法院判決撤銷或者部分撤銷，并可以責(zé)令被告重新作出行政行為；被告行使行政優(yōu)益權(quán)的行政行為違法，人民法院可以判決繼續(xù)履行協(xié)議、采取補(bǔ)救措施；給原告造成損失的，判決被告予以賠償。
――明確行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)造成損害的補(bǔ)償。對(duì)于合法的行政行為造成損害的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法補(bǔ)償。司法解釋規(guī)定，被告或者其他行政機(jī)關(guān)因國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的需要依法行使行政職權(quán)，導(dǎo)致原告履行不能、履行費(fèi)用明顯增加或者遭受損失，原告請(qǐng)求判令被告給予補(bǔ)償?shù)?，人民法院?yīng)予支持。
（五）依法確認(rèn)行政協(xié)議的效力，確保國(guó)家利益、社會(huì)公共利益和私人合法權(quán)益的平衡
――明確行政協(xié)議無(wú)效情形。司法解釋結(jié)合行政協(xié)議的特點(diǎn)，結(jié)合行政訴訟法關(guān)于無(wú)效行政行為的規(guī)定，對(duì)行政協(xié)議無(wú)效的情形作了明確。行政協(xié)議存在重大且明顯違法情形的，人民法院應(yīng)當(dāng)確認(rèn)行政協(xié)議無(wú)效；人民法院可以適用民事法律規(guī)范確認(rèn)行政協(xié)議無(wú)效；行政協(xié)議無(wú)效的原因在一審法庭辯論終結(jié)前消除的，人民法院可以確認(rèn)行政協(xié)議有效。
――明確行政協(xié)議效力待定情形。司法解釋規(guī)定，法律、行政法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)其他機(jī)關(guān)批準(zhǔn)等程序后生效的行政協(xié)議，在一審法庭辯論終結(jié)前未獲得批準(zhǔn)的，人民法院應(yīng)當(dāng)確定該協(xié)議不發(fā)生效力；行政協(xié)議約定被告負(fù)有履行批準(zhǔn)程序等義務(wù)而被告未履行，原告要求被告承擔(dān)賠償責(zé)任的，人民法院應(yīng)予支持。
――明確行政協(xié)議可撤銷情形。司法解釋參照合同法等民事法律規(guī)范的規(guī)定，規(guī)定了行政協(xié)議可撤銷的情形。司法解釋規(guī)定，原告認(rèn)為行政協(xié)議存在脅迫、欺詐、重大誤解、顯失公平等情形而請(qǐng)求撤銷，人民法院經(jīng)審理認(rèn)為符合法律規(guī)定的可撤銷情形的，可以依法判決撤銷該協(xié)議。
――明確行政協(xié)議解除情形。司法解釋規(guī)定，原告請(qǐng)求解除行政協(xié)議，人民法院認(rèn)為符合約定或者法定解除情形且不損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益和他人合法權(quán)益的，可以判決解除該協(xié)議。
（六）堅(jiān)持行政協(xié)議充分賠償原則，確保行政協(xié)議當(dāng)事人實(shí)體權(quán)益實(shí)現(xiàn)
――明確了行政協(xié)議的給付判決。為了確保行政協(xié)議當(dāng)事人實(shí)際權(quán)益，回應(yīng)當(dāng)事人實(shí)質(zhì)訴求，司法解釋規(guī)定了具體給付判決。司法解釋規(guī)定，被告未依法履行、未按照約定履行行政協(xié)議，人民法院可以依法判決被告繼續(xù)履行，并明確繼續(xù)履行的具體內(nèi)容；被告無(wú)法履行或者繼續(xù)履行無(wú)實(shí)際意義的，人民法院可以判決被告采取相應(yīng)的補(bǔ)救措施；給原告造成損失的，判決被告予以賠償。
――明確了行政協(xié)議違約責(zé)任。行政機(jī)關(guān)違約的，應(yīng)當(dāng)充分賠償當(dāng)事人的實(shí)際損失。司法解釋規(guī)定，原告要求按照約定的違約金條款或者定金條款予以賠償?shù)?，人民法院?yīng)予支持。被告明確表示或者以自己的行為表明不履行行政協(xié)議義務(wù)，原告在履行期限屆滿之前向人民法院起訴請(qǐng)求其承擔(dān)違約責(zé)任的，人民法院應(yīng)予支持。
――明確了行政協(xié)議案件中的訴訟類型轉(zhuǎn)換。行政協(xié)議訴訟是公法訴訟，具有維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的客觀訴訟性質(zhì)。司法解釋規(guī)定，原告以被告違約為由請(qǐng)求人民法院判令其承擔(dān)違約責(zé)任，人民法院經(jīng)審理認(rèn)為行政協(xié)議無(wú)效的，應(yīng)當(dāng)向原告釋明，并根據(jù)原告變更后的訴訟請(qǐng)求判決確認(rèn)行政協(xié)議無(wú)效；因被告的行為造成行政協(xié)議無(wú)效的，人民法院可以依法判決被告承擔(dān)賠償責(zé)任。原告經(jīng)釋明拒絕變更訴訟請(qǐng)求的，人民法院可以判決駁回其訴訟請(qǐng)求。
（七）規(guī)范行政協(xié)議案件的強(qiáng)制執(zhí)行，確保國(guó)家利益、社會(huì)公共利益及時(shí)實(shí)現(xiàn)
基于行政協(xié)議訴訟“民告官”的定位，行政機(jī)關(guān)認(rèn)為行政相對(duì)人不依法、不依約履行行政協(xié)議的，可以根據(jù)行政訴訟法和行政強(qiáng)制法的規(guī)定，向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。主要包括兩種情形：
――以行政機(jī)關(guān)作出的履行協(xié)議決定作為執(zhí)行名義，向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。如果行政協(xié)議的行政相對(duì)人未按照協(xié)議履行，行政機(jī)關(guān)可以作出相應(yīng)的履行協(xié)議行政決定。如果相對(duì)人未申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟，且仍不履行，協(xié)議內(nèi)容具有可執(zhí)行性的，行政機(jī)關(guān)可以將該行政決定作為執(zhí)行名義向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。
――以行政機(jī)關(guān)作出的處理決定作為執(zhí)行名義，向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。如果法律、行政法規(guī)規(guī)定行政機(jī)關(guān)對(duì)行政協(xié)議享有監(jiān)督協(xié)議履行的職權(quán)，行政機(jī)關(guān)可以對(duì)不履行協(xié)議的行政相對(duì)人作出處理決定。如果行政機(jī)關(guān)依法作出行政決定后，行政相對(duì)人未申請(qǐng)行政復(fù)議或者其他行政訴訟，且仍不履行，協(xié)議內(nèi)容具有可執(zhí)行性的，行政機(jī)關(guān)可以向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。
需要明確的是，人民法院審理行政協(xié)議案件，一般遵循實(shí)體從舊，程序從新原則，對(duì)于2015年5月1日之前訂立的行政協(xié)議發(fā)生糾紛的，適用當(dāng)時(shí)的法律、行政法規(guī)及司法解釋；當(dāng)時(shí)的法律、行政法規(guī)及司法解釋沒(méi)有規(guī)定的，可以適用行政訴訟法和本司法解釋。
下一步，人民法院將進(jìn)一步貫徹黨中央的各項(xiàng)部署和要求，嚴(yán)格按照行政訴訟法的規(guī)定，公正審理好行政協(xié)議案件這一新類型案件，進(jìn)一步推進(jìn)誠(chéng)信政府法治政府建設(shè)，進(jìn)一步推進(jìn)政府治理能力現(xiàn)代化，進(jìn)一步強(qiáng)化產(chǎn)權(quán)保護(hù)力度，讓人民群眾在每一起行政案件中感受到公平正義！
*本次發(fā)布的案例屬于參考案例，與以往發(fā)布的典型案例有所不同。供參考。圖為發(fā)布會(huì)現(xiàn)場(chǎng)。?侯裕盛?攝
《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問(wèn)題的規(guī)定》已于2019年11月12日由最高人民法院審判委員會(huì)第1781次會(huì)議通過(guò)，現(xiàn)予公布，自2020年1月1日起施行。
最高人民法院
2019年11月27日
關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問(wèn)題的規(guī)定（2019年11月12日最高人民法院審判委員會(huì)第1781次會(huì)議通過(guò)，自2020年1月1日起施行）
為依法公正、及時(shí)審理行政協(xié)議案件，根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》等法律的規(guī)定，結(jié)合行政審判工作實(shí)際，制定本規(guī)定。
第一條? 行政機(jī)關(guān)為了實(shí)現(xiàn)行政管理或者公共服務(wù)目標(biāo)，與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議，屬于行政訴訟法第十二條第一款第十一項(xiàng)規(guī)定的行政協(xié)議。
第二條? 公民、法人或者其他組織就下列行政協(xié)議提起行政訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理：
（一）政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議；
（二）土地、房屋等征收征用補(bǔ)償協(xié)議；
（三）礦業(yè)權(quán)等國(guó)有自然資源使用權(quán)出讓協(xié)議；
（四）政府投資的保障性住房的租賃、買賣等協(xié)議；
（五）符合本規(guī)定第一條規(guī)定的政府與社會(huì)資本合作協(xié)議；
第三條? 因行政機(jī)關(guān)訂立的下列協(xié)議提起訴訟的，不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍：
（一）行政機(jī)關(guān)之間因公務(wù)協(xié)助等事由而訂立的協(xié)議；
（二）行政機(jī)關(guān)與其工作人員訂立的勞動(dòng)人事協(xié)議。
第四條? 因行政協(xié)議的訂立、履行、變更、終止等發(fā)生糾紛，公民、法人或者其他組織作為原告，以行政機(jī)關(guān)為被告提起行政訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。
因行政機(jī)關(guān)委托的組織訂立的行政協(xié)議發(fā)生糾紛的，委托的行政機(jī)關(guān)是被告。
第五條? 下列與行政協(xié)議有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織提起行政訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理：
（一）參與招標(biāo)、拍賣、掛牌等競(jìng)爭(zhēng)性活動(dòng)，認(rèn)為行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法與其訂立行政協(xié)議但行政機(jī)關(guān)拒絕訂立，或者認(rèn)為行政機(jī)關(guān)與他人訂立行政協(xié)議損害其合法權(quán)益的公民、法人或者其他組織；
（二）認(rèn)為征收征用補(bǔ)償協(xié)議損害其合法權(quán)益的被征收征用土地、房屋等不動(dòng)產(chǎn)的用益物權(quán)人、公房承租人；
（三）其他認(rèn)為行政協(xié)議的訂立、履行、變更、終止等行為損害其合法權(quán)益的公民、法人或者其他組織。
第六條? 人民法院受理行政協(xié)議案件后，被告就該協(xié)議的訂立、履行、變更、終止等提起反訴的，人民法院不予準(zhǔn)許。
第七條? 當(dāng)事人書(shū)面協(xié)議約定選擇被告所在地、原告所在地、協(xié)議履行地、協(xié)議訂立地、標(biāo)的物所在地等與爭(zhēng)議有實(shí)際聯(lián)系地點(diǎn)的人民法院管轄的，人民法院從其約定，但違反級(jí)別管轄和專屬管轄的除外。
第八條? 公民、法人或者其他組織向人民法院提起民事訴訟，生效法律文書(shū)以涉案協(xié)議屬于行政協(xié)議為由裁定不予立案或者駁回起訴，當(dāng)事人又提起行政訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。
第九條? 在行政協(xié)議案件中，行政訴訟法第四十九條第三項(xiàng)規(guī)定的“有具體的訴訟請(qǐng)求”是指：
（一）請(qǐng)求判決撤銷行政機(jī)關(guān)變更、解除行政協(xié)議的行政行為，或者確認(rèn)該行政行為違法；
（二）請(qǐng)求判決行政機(jī)關(guān)依法履行或者按照行政協(xié)議約定履行義務(wù)；
（三）請(qǐng)求判決確認(rèn)行政協(xié)議的效力；
（四）請(qǐng)求判決行政機(jī)關(guān)依法或者按照約定訂立行政協(xié)議；
（五）請(qǐng)求判決撤銷、解除行政協(xié)議；
（六）請(qǐng)求判決行政機(jī)關(guān)賠償或者補(bǔ)償；
（七）其他有關(guān)行政協(xié)議的訂立、履行、變更、終止等訴訟請(qǐng)求。
第十條? 被告對(duì)于自己具有法定職權(quán)、履行法定程序、履行相應(yīng)法定職責(zé)以及訂立、履行、變更、解除行政協(xié)議等行為的合法性承擔(dān)舉證責(zé)任。
原告主張撤銷、解除行政協(xié)議的，對(duì)撤銷、解除行政協(xié)議的事由承擔(dān)舉證責(zé)任。
對(duì)行政協(xié)議是否履行發(fā)生爭(zhēng)議的，由負(fù)有履行義務(wù)的當(dāng)事人承擔(dān)舉證責(zé)任。
第十一條??人民法院審理行政協(xié)議案件，應(yīng)當(dāng)對(duì)被告訂立、履行、變更、解除行政協(xié)議的行為是否具有法定職權(quán)、是否濫用職權(quán)、適用法律法規(guī)是否正確、是否遵守法定程序、是否明顯不當(dāng)、是否履行相應(yīng)法定職責(zé)進(jìn)行合法性審查。
原告認(rèn)為被告未依法或者未按照約定履行行政協(xié)議的，人民法院應(yīng)當(dāng)針對(duì)其訴訟請(qǐng)求，對(duì)被告是否具有相應(yīng)義務(wù)或者履行相應(yīng)義務(wù)等進(jìn)行審查。
第十二條? 行政協(xié)議存在行政訴訟法第七十五條規(guī)定的重大且明顯違法情形的，人民法院應(yīng)當(dāng)確認(rèn)行政協(xié)議無(wú)效。
人民法院可以適用民事法律規(guī)范確認(rèn)行政協(xié)議無(wú)效。
行政協(xié)議無(wú)效的原因在一審法庭辯論終結(jié)前消除的，人民法院可以確認(rèn)行政協(xié)議有效。
第十三條? 法律、行政法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)其他機(jī)關(guān)批準(zhǔn)等程序后生效的行政協(xié)議，在一審法庭辯論終結(jié)前未獲得批準(zhǔn)的，人民法院應(yīng)當(dāng)確認(rèn)該協(xié)議未生效。
行政協(xié)議約定被告負(fù)有履行批準(zhǔn)程序等義務(wù)而被告未履行，原告要求被告承擔(dān)賠償責(zé)任的，人民法院應(yīng)予支持。
第十四條? 原告認(rèn)為行政協(xié)議存在脅迫、欺詐、重大誤解、顯失公平等情形而請(qǐng)求撤銷，人民法院經(jīng)審理認(rèn)為符合法律規(guī)定可撤銷情形的，可以依法判決撤銷該協(xié)議。
第十五條? 行政協(xié)議無(wú)效、被撤銷或者確定不發(fā)生效力后，當(dāng)事人因行政協(xié)議取得的財(cái)產(chǎn)，人民法院應(yīng)當(dāng)判決予以返還；不能返還的，判決折價(jià)補(bǔ)償。
因被告的原因?qū)е滦姓f(xié)議被確認(rèn)無(wú)效或者被撤銷，可以同時(shí)判決責(zé)令被告采取補(bǔ)救措施；給原告造成損失的，人民法院應(yīng)當(dāng)判決被告予以賠償。
第十六條? 在履行行政協(xié)議過(guò)程中，可能出現(xiàn)嚴(yán)重?fù)p害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的情形，被告作出變更、解除協(xié)議的行政行為后，原告請(qǐng)求撤銷該行為，人民法院經(jīng)審理認(rèn)為該行為合法的，判決駁回原告訴訟請(qǐng)求；給原告造成損失的，判決被告予以補(bǔ)償。
被告變更、解除行政協(xié)議的行政行為存在行政訴訟法第七十條規(guī)定情形的，人民法院判決撤銷或者部分撤銷，并可以責(zé)令被告重新作出行政行為。
被告變更、解除行政協(xié)議的行政行為違法，人民法院可以依據(jù)行政訴訟法第七十八條的規(guī)定判決被告繼續(xù)履行協(xié)議、采取補(bǔ)救措施；給原告造成損失的，判決被告予以賠償。
第十七條? 原告請(qǐng)求解除行政協(xié)議，人民法院認(rèn)為符合約定或者法定解除情形且不損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益和他人合法權(quán)益的，可以判決解除該協(xié)議。
第十八條??當(dāng)事人依據(jù)民事法律規(guī)范的規(guī)定行使履行抗辯權(quán)的，人民法院應(yīng)予支持。
第十九條? 被告未依法履行、未按照約定履行行政協(xié)議，人民法院可以依據(jù)行政訴訟法第七十八條的規(guī)定，結(jié)合原告訴訟請(qǐng)求，判決被告繼續(xù)履行，并明確繼續(xù)履行的具體內(nèi)容；被告無(wú)法履行或者繼續(xù)履行無(wú)實(shí)際意義的，人民法院可以判決被告采取相應(yīng)的補(bǔ)救措施；給原告造成損失的，判決被告予以賠償。
原告要求按照約定的違約金條款或者定金條款予以賠償?shù)模嗣穹ㄔ簯?yīng)予支持。
第二十條? 被告明確表示或者以自己的行為表明不履行行政協(xié)議，原告在履行期限屆滿之前向人民法院起訴請(qǐng)求其承擔(dān)違約責(zé)任的，人民法院應(yīng)予支持。
第二十一條? 被告或者其他行政機(jī)關(guān)因國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的需要依法行使行政職權(quán)，導(dǎo)致原告履行不能、履行費(fèi)用明顯增加或者遭受損失，原告請(qǐng)求判令被告給予補(bǔ)償?shù)?，人民法院?yīng)予支持。
第二十二條? 原告以被告違約為由請(qǐng)求人民法院判令其承擔(dān)違約責(zé)任，人民法院經(jīng)審理認(rèn)為行政協(xié)議無(wú)效的，應(yīng)當(dāng)向原告釋明，并根據(jù)原告變更后的訴訟請(qǐng)求判決確認(rèn)行政協(xié)議無(wú)效；因被告的行為造成行政協(xié)議無(wú)效的，人民法院可以依法判決被告承擔(dān)賠償責(zé)任。原告經(jīng)釋明后拒絕變更訴訟請(qǐng)求的，人民法院可以判決駁回其訴訟請(qǐng)求。
第二十三條? 人民法院審理行政協(xié)議案件，可以依法進(jìn)行調(diào)解。
人民法院進(jìn)行調(diào)解時(shí)，應(yīng)當(dāng)遵循自愿、合法原則，不得損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益和他人合法權(quán)益。
第二十四條? 公民、法人或者其他組織未按照行政協(xié)議約定履行義務(wù)，經(jīng)催告后不履行，行政機(jī)關(guān)可以作出要求其履行協(xié)議的書(shū)面決定。公民、法人或者其他組織收到書(shū)面決定后在法定期限內(nèi)未申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟，且仍不履行，協(xié)議內(nèi)容具有可執(zhí)行性的，行政機(jī)關(guān)可以向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。
法律、行政法規(guī)規(guī)定行政機(jī)關(guān)對(duì)行政協(xié)議享有監(jiān)督協(xié)議履行的職權(quán)，公民、法人或者其他組織未按照約定履行義務(wù)，經(jīng)催告后不履行，行政機(jī)關(guān)可以依法作出處理決定。公民、法人或者其他組織在收到該處理決定后在法定期限內(nèi)未申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟，且仍不履行，協(xié)議內(nèi)容具有可執(zhí)行性的，行政機(jī)關(guān)可以向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。
第二十五條? 公民、法人或者其他組織對(duì)行政機(jī)關(guān)不依法履行、未按照約定履行行政協(xié)議提起訴訟的，訴訟時(shí)效參照民事法律規(guī)范確定；對(duì)行政機(jī)關(guān)變更、解除行政協(xié)議等行政行為提起訴訟的，起訴期限依照行政訴訟法及其司法解釋確定。
第二十六條? 行政協(xié)議約定仲裁條款的，人民法院應(yīng)當(dāng)確認(rèn)該條款無(wú)效，但法律、行政法規(guī)或者我國(guó)締結(jié)、參加的國(guó)際條約另有規(guī)定的除外。
第二十七條? 人民法院審理行政協(xié)議案件，應(yīng)當(dāng)適用行政訴訟法的規(guī)定；行政訴訟法沒(méi)有規(guī)定的，參照適用民事訴訟法的規(guī)定。
人民法院審理行政協(xié)議案件，可以參照適用民事法律規(guī)范關(guān)于民事合同的相關(guān)規(guī)定。
第二十八條? ?2015年5月1日后訂立的行政協(xié)議發(fā)生糾紛的，適用行政訴訟法及本規(guī)定。
2015年5月1日前訂立的行政協(xié)議發(fā)生糾紛的，適用當(dāng)時(shí)的法律、行政法規(guī)及司法解釋。
第二十九條? 本規(guī)定自2020年1月1日起施行。最高人民法院以前發(fā)布的司法解釋與本規(guī)定不一致的，適用本規(guī)定。
